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林钧跃:辨识社会信用体系的性质及其现实意义
发布时间:2020-09-16  |  来源:源点credit  |  专栏: 行业信用  |  浏览次数:

摘要:对不同性质的社会信用体系模式进行区分,分别定义了政府和市场两种不同性质的社会信用体系,并给出了划分标准。无论是政府性质的社会信用体系,还是市场性质的社会信用体系,均有明显的利弊,都不适合于我国直接采用。在对治理型社会信用体系进行简单探讨的基础上,提议在“十四五”规划期调整现行体系的设计和推进方向,包括将广义体系进行技术性拆分等若干条建议。

关键词:广义社会信用体系;体系性质;政府体系;市场体系;治理型社会信用体系

随着《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》(以下简称《规划纲要》)规定的建设任务收官总结,我们面临下一阶段社会信用体系该如何推进的问题。经过首个规划期的建设和运行,社会信用体系的主要功能得到了很好的发挥,显示出它作为社会管理或治理技术工具的强大功用和潜力,对推动我国信用经济发展和社会道德重建发挥了巨大作用。但是,从社会信用体系运行方式、社会效果和运行环境方面进行观察,我们可以发现诸多设计缺陷,在政策框架、技术框架、法律框架、推进方向和技术路线等方面的设计问题均需要解决。在顶层设计方面,如要编制“十四五”的社会信用体系建设规划,不宜再行“摸着石头过河”,而是需要坚实的理论依据,“上报批复式”的任务目标确定方法不宜再次采用。

在“十四五”规划期来临之际,迫切需要对社会信用体系进行升级换代式的改造,而理论支撑显得尤为重要。识别社会信用体系的性质,剖析不同性质体系的利弊优劣,弄清什么样的社会信用体系更适合我国,是当前需要解决的重要理论问题之一,具有重要的现实意义。

所谓社会信用体系的性质,本文专注于其“公”或“私”的属性,即它是“公器”,还是“私器”?在社会信用体系理论的语境下,提问可被表述为社会信用体系是“政府体系”,还是“市场体系”?如果将提问延伸下去,还包括:体系是“国际通用型”的,还是“具中国特色”的,体系用于管控“物质”类的信用风险,还是也能延伸到精神文明建设领域,等等。其实,早在社会信用体系理论提出之前,社会上就曾有过关于体系性质和公私关系的大讨论。如今,在《规划纲要》收官的时间点上,似乎更有必要辨清这个遗留问题。

一、社会信用体系的技术工具性

对社会信用体系做抽丝剥茧式的剖析,可以抽象出其本质,即它是由征信系统支撑的信用风险管理工具。上述征信系统是广义泛指的,不仅包括“金融信用信息基础数据库”和“全国公共信用信息共享平台”这两个公共征信系统,还包括市场上成千上万家信用服务机构、大数据服务公司和数据供应商等群体。

所谓“信用风险管理”,其内容也很广泛。自《规划纲要》实施以来,信用风险不仅包括商务和社会领域信用主体产生的失信风险,还覆盖政务和司法领域的公信和公德丧失的风险,而违规行为也被划入信用风险范畴。在管理方法上,不论是信用治理,还是信用监管,均接受了第二代信用管理理论提出的“全程信用管理”模式[1],即信用风险管理包括“事前预测和防范”“事中控制和转移”和“事后处置”。

因为要成为广义信用风险管理工具,社会信用体系的理论和技术依据主要有三个:一是企业和消费者信用管理理论;二是企业和个人征信技术,含个人信用评分技术;三是信用评级理论和方法。因此,1999年,“设立国家信用管理体系”课题组提出了社会信用体系的设计思想,其核心就是“集成化”设计和建设征信系统,即高质量地追赶发达国家已成熟百年的征信体系。2012年,在总结经验的基础上,又提出了中国式社会信用体系的理论和工程模式[2]。在设计特点上,社会信用体系是一个“体系”,而非一个或若干个简单的“系统”,它由多个“要素”组成。如果将社会信用体系模式化以支持工程设计,体系的“模样”就如图1所示。

在功能定位上,一实一虚的“失信惩戒机制”和“诚信道德重塑”被设计为社会信用体系的基本功能,而“信用投放合理性(含均匀性和公平正义性)”和“政府信用监管形成”也是重要的设计内容。

失信惩戒机制包含三个机制及其衍生功能圈,一是“失信联合惩戒机制”,由政府建设和运行;二是“守信激励机制”,由政府和社会力量共同实施;三是“市场联防机制”,由市场和社会力量共同实施。

诚信道德重塑包含两项主要内容,一是以诚信道德建设为切入点的“社会道德重建”;二是与信用经济环境相匹配的“商业伦理”。

在体系设计的方法论上,“社会信用体系”紧扣系统工程学定义和相关国际标准,即循着“原则、框架和方法”缺一不可的理论要求,并借鉴了ISO9000体系的理论和实践。符合完整性原则的体系包括:任务目标、信用信息基础设施(含信用服务业提供的外部技术支持)、功能框架、运行规则(法律、标准、政策)、若干子系统(功能块)、保障系统(人才和社团)[3],如图2所示。

关于我国社会信用体系的应用覆盖范围,依据《规划纲要》的要求,在新一届社会信用体系建设部际联席会议(以下简称“部际联席会议”)牵头单位国家发展改革委领导下,“广义社会信用体系”(以下简称“广义体系”)建设工作得到快速推进。根据党的十七届六中全会决议的要求,广义体系的应用范围扩大至政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信四大领域。

从理论和技术角度看,当前的社会信用体系应该被拆分为三个体系,以避免信用泛化引起的各方争议和打破信用立法的困境,使其各自归位。

当前处于社会道德重建的初期,政府部门利用社会信用体系这一有效工具,把违法违规行为同时认定为失信,对违法违规主体会产生更大的压力。

自2014年起,广义体系先后建起两个全新的“子体系”,即“社会诚信体系”和“社会文明体系”[5]。从广义体系的框架设计和技术路线上看,与之前建设的狭义体系关联十分有限,几乎是“另起炉灶”。事实上,这种做法的后果是将原来的狭义体系“矮化”,将其贬为广义体系的一个子体系,应用范围囿于“商务诚信”领域。于是,形成了当今由三个子体系组成的“松散管理型”大体系(如图3所示)。之所以将三个“子体系”冠以“体系”之名,不称它们为“系统”,是因它们在框架结构和运行机制上都符合完整体系的技术定义。当然,截至首个《规划纲要》结束时,其中的社会文明体系还处于萌芽状态,仅是技术上给予的认定,对此官方尚无清晰表态。

随着广义体系建设工作的推进,出现“泛化信用”问题是不可避免的。所谓的泛化,“是指把社会主体在社会和经济活动中遵守法律法规的状态(简称‘守法状态’)归入‘信用’‘公共信用’或‘社会信用’的现象。”[6]仅从社会信用体系的功用角度看,在一个时期内将信用问题泛化有利有弊。允许“诚信”和“文明”搭社会信用体系建设的便车,在中国社会的道德重建方面意义深远。

综上所述,将社会信用体系的政治哲学意义剥离,就可抽象出其信用风险管理技术方法,包括其体系框架,凸显出其技术性和工具性。作为以体系形式存在的信用风险管理工具,社会信用体系的功能和作用范围是可以增加和减缩的。因此,对其他市场经济国家,社会信用体系犹如一个特大号的智能征信系统,去解决各自的市场风险或社会规范问题,只不过体系的规则框架要适合“用户国家”的法律和社会制度,功能多寡也应根据“用户国家”的需求进行增减。

二、社会信用体系的“政府体系”属性

很多人都认为我国的社会信用体系是治理社会的政府体系,即属于“政府体系”性质。持这种观点的不仅有社会民众,甚至也有参与其中的建设者。但是,政府从来没有宣布社会信用体系是政府体系。

当前运行的社会信用体系属于什么性质,是可以根据其特征作出理论判断的。弄清体系性质问题很重要,尤其是在面临编制新规划的当口,部际联席会议需要总结上一个规划期的社会信用体系建设经验,为“十四五”期间的社会信用体系建设推进把握正确的方向,并择机作出调整。

如前文所述,社会信用体系的本元内核是信用风险管理工具,其核心功能是失信惩戒。既然要对失信主体施行惩戒,就意味着在其运行机制中至少存在着一对矛盾体。在现阶段运行的体系中,这对矛盾体分别是代表政府的“部际联席会议成员单位”和“各类失信主体”,而矛盾的性质是前者行使行政管理权,对后者的失信行为实施惩戒。

具体来说,近几年来,全体部际联席会议成员单位共同签署了数十个“失信联合惩戒和守信联合激励备忘录”(以下简称“备忘录”)。依据“备忘录”的规定,对失信主体实施联合惩戒或激励,其中多数惩戒方式属于行政处罚性质的。鉴于“备忘录”属于一种政府文件,部际联席会议便可被视为“政府”。矛盾的对方是接受惩戒的失信主体,其成分相当复杂,包括严重失信的企事业单位、个人和地方政府,多数惩戒能落实到“失信被执行人”个人身上。总体来说,失信联合惩戒机制的运行逻辑很清晰,基本上可以被描述为“政府运用行政处罚手段去惩戒失信被执行人”。

社会信用体系建设工作是在“条”和“块”两个方向铺开的,即行业信用体系和城市(或区域)信用体系建设。如果对二者进行比较可以发现,城市(或区域)信用体系的政府体系性质更为明显,或曰政府参与度高。全程参与城市信用体系设计、建设和运行的地方政府不在少数。而在行业信用体系的建设和运行过程中,市场或社会力量的参与度广泛,因此,政府体系性质被弱化,但在《规划纲要》规划期内的社会信用体系建设工作仍是由政府主导的。

除根据失信惩戒的逻辑关系进行判别之外,是否使用财政资金建设和运行信用信息基础设施也是一项重要判别标准,而且这条标准适用于全世界。多个国际组织都将符合这条标准的信用信息基础设施称为“公共征信系统”。

另一条判别标准是有无政府规划。其逻辑是,政府为社会信用体系建设工作编制规划,必然会设定政府的任务目标。从我国的《规划纲要》看,其主要内容是为部际联席会议成员单位布置工作任务。但是,仅从纯技术角度看,体系建设工作有无规划,不是判定体系性质的充要条件。

在技术内容上,我国的广义体系可被拆分成为三部分,其特性分别为信用、诚信和文明。如果对图3所示的三个“子体系”进行独立分析,可以推出以下3点判断:

一是在狭义社会信用体系运行中,可认为政府的份额约占50%,以商业化企业征信机构、信用评级机构和诚信评价机构为代表的信用服务企业参与度相当高,也可认为占50%。观察中国人民银行对信用服务业发展的监管和促进,基本上能支持这样的比例划定。因此,不能判定狭义社会信用体系的性质为政府体系。但也不可否认政府及其附属机构在“商务诚信”领域发挥了信控服务的主导作用,特别是在金融领域。

二是在社会诚信体系的建设和运行中,政府行为所占份额极大。例如在现行法律允许(含尚无法律规定之处)的条件下,部际联席会议将失信联合惩戒措施几乎运用到了极致,并主导了城市信用体系和行业信用体系。而对市场或社会力量来说,它们的参与度很低,只能发挥辅助作用。尽管无法确切计算出各自参与的比例,但政府行为占比较大是确凿无疑的。因此,社会诚信体系应归类为政府体系性质。

三是因为一些地方政府尝试着将失信惩戒方法用于治理社会公德缺失问题,催生了社会文明体系的“苗头”。也就是说,社会文明体系当前处于萌芽状态。政府和公众尚没认识到这一点,认为是社会诚信体系出现了功能外溢和超常发挥。鉴于社会文明体系既无设计,也无中央政府的推动,有的仅是意外触碰和实验性探索,因此不具备判断其性质的技术条件。

分析社会信用体系的性质,目的是对其优缺点作出判断,为新规划编制提供理论和技术依据。采用政府体系模式有利有弊,观察6年来我国广义体系的建设和运行状况,可以发现其主要优点或优势有以下几点:

一是政府运行失信联合惩戒机制的效果显著,对解决部际联席会议各成员单位面临的监管和治理难题很有效,提供了解决问题的数据资源和技术方法。

二是解决信用信息归集的“瓶颈”和“孤岛”问题效果显著,建设和运行信用信息基础设施的效率相当高,并逐步打通了部际联席会议各成员单位的信息系统。

三是发挥举国体制的优势,使广义体系的建设工作迅速在“条”和“块”两个方向全面铺开,绝大多数的城市和行业积极行动起来,城市信用体系建设方面还完成了两轮试点示范。在方式方法上,呈现出“信易+”集思广益和各显神通的局面。

四是推动了以失信惩戒和守信激励案例为样板的诚信道德教育,产生出震慑失信和配置资本的能力,让诚信道德和遵规守法教育无死角地普及到全社会。

但是,广义体系是新生事物,许多创新性举措的中国特色明显,缺陷和漏洞也很明显,引出许多法理方面的争议和国际攻讦,以下几点缺陷值得注意:

一是广义体系设计缺乏理论支撑,以部际联席会议成员单位上报的监管或治理工作任务为导向制定规划,造成社会信用体系建设在推进方向上出现偏差,几乎沦为成员单位的监管或管理工具。

二是从中央到地方,各级政府部门都花费财政资金建设和运行社会信用体系,为此开了增加体制内人员编制的口子。因为无法协调出现的无奈,政府只能再建一个公共征信系统与中国人民银行征信系统同时运行。

三是因为没能遵循理论指导,混淆信用、诚信和文明,建设失信惩戒机制的技术路线不清晰,无法区分“守法”和“信用”的界限,致使无底线泛化信用的不良局面出现,在国内外均造成不良影响。

四是一些举措出台缺乏对现行法律限制的应对之策。信用立法和修法工作滞后,无形中增加了社会信用立法在内容范围、技术处理和组织协调方面的难度,致使法律界的质疑和反对声浪颇高。

三、社会信用体系的“市场体系”属性

社会信用体系是可以被设计成为是市场体系性质的,即政府基本上不参与体系的建设和运行,包括中央政府各部门和各级地方政府。因此,建设市场体系性质的社会信用体系,可以不使用财政资金,政府也不必委托组织或派遣人员提供组织保障,或实施组织干预。

但是,即使社会信用体系是纯市场性质的,公共征信系统的存在也是个例外。也就是说,政府参与的部门仅限于中央银行,由它负责建设和运行一个公共征信系统,即被我国称为“金融信用信息基础数据库”的中国人民银行征信系统。目前,全世界近半数的国家建有公共征信系统。

在市场体系模式下,虽然政府不参与社会信用体系的建设和运行,但政府仍需发挥4项作用:

一是适时提供相应的政策保障,以优化体系的运行环境,包括规范和促进类的政策,以致生成法律法规。

二是对参与体系建设和运行的各类信用服务业的专业机构和人员进行规范,形式包括市场监管和金融监管。

三是依法释放政务数据,形成规范性的政务信用信息共享机制。

四是提供标准化工作引导,不断提升征信和评级等技术的准入门槛。

世界上多数发达国家拥有市场化的征信体系(不仅仅是征信系统),以商业化方式运行,支撑所在国的市场信用经济,也稍许触及公民社会治理问题。有些外国学者将这种征信体系视为一种具备狭隘功能的社会信用体系,例如澳大利亚华裔学者孙晓义在其论文中指出:“本文旨在概述欧洲的社会信用体系,其目的在于比较中国社会信用体系与在欧洲用以实现市场、公共机构与社会的组织与运作等相关目标的等效机制之间的共性与差异。这些目标包括但不限于:促进市场经济体系的顺利运行;促进公共行政部门的有效运作;规管所有市场主体的行为;规范公民的行为;保护消费者的合法权益;提高总体诚信水平。”[7]也就是说,我国广义体系中的部分功能是具有全球普适性的,基本上可与图3中的“狭义社会信用体系”这个“子体系”划上等号。

为了与政府体系进行区分,我们可将市场体系的基本属性抽象出来,将其归结成如下5点:

一是市场体系只关注“授信人”与“受信人”之间的矛盾。鉴于二者之间存在契约关系,信用标的额必须能用货币单位进行度量。二者之间的矛盾源于交易双方的信息不对称。因此,在我国社会信用体系理论语境下,这种矛盾局限于“商务诚信”领域。

二是失信惩戒机制的运行原理可被描述为“授信人”对“失信的受信人”实施惩罚。因为授信人不是政府,无法采用“失信联合惩戒”方式,所使用的各种方法都属于市场联防性质。市场联防机制的作用方式是经济性的,即授信人及其委托人采用经济手段惩罚失信的受信人。应特别指出的是,授信人只采取经济“惩罚”措施,没有承担“惩戒”的义务。

三是不论是授信人防范和控制来自受信人的信用风险,还是对失信的受信人实施惩罚,都需要信用服务业提供技术服务支持。否则不是惩罚无法实现,就是实施惩罚的成本过高。

四是运行市场体系所采用的方法基本上都是“国际通用”的,只是基于各国信用相关法律规定的差异而有细微的不同,不存在性质上的差异。

因此,在2012年之前,我国几乎所有设计社会信用体系的主流理论和技术都有一个特点,即假设政府部门不直接参与社会信用体系的建设和运行。中国人民银行负责运行的公共征信系统只是市场体系中的一个特殊“部件”,或可将其归类为信用服务业的一个分支。五是鉴于体系的市场属性,它会被设计成为“服务型”的体系,目的是帮助企业建立信用管理制度,不具备“监管”或“管制”功能。因此,市场联防机制提出为城市信用体系设计“信用管理服务导航子系统”,或为方便中小企业信控需求而提出“一站式信控平台”方法,等等。

假如我国采用市场体系模式,也是有利有弊的。比较世界主要发达国家征信体系的运行情况可以发现,其优点主要有以下5个方面:

一是除中国人民银行建设和运行的公共征信系统之外,不需要财政资金投入,也不需要增加体制内的人员编制。

二是服务方式国内外共通,不易受到来自国际上的误解和攻讦,还可能编制出能让外国接受的中国国家信用标准。

三是更易于推动信用服务业的发展壮大,形成门类齐全的信控产品和服务,民营信用服务业机构赴海外实施征信、评级和追账等类型的作业阻碍小,能从外国数据供应商处采购数据,也能并购外国征信机构或数据公司。

四是采用市场联防机制实施失信惩戒,让各类授信人深度参与其中,能大幅提升中小企业的风控意识和管理素质,了解赴海外投资经商的风控规则。

五是大幅降低信用立法的难度,诸多外国信用或征信类法律都可供立法工作者参考和借鉴。

当然,在我国当前所处的社会经济发展阶段,采用纯市场体系模式也存在不少弊端,其弱点和缺点十分明显,主要包括:

一是市场体系覆盖面窄,只作用于“商务诚信”领域,不触碰社会诚信道德和文明社会建设问题,不可用于辅助政府监管工作,作为社会治理工具的功能发挥不足。

二是仅用于支撑企业信用管理制度建设,不支持企业自律性诚信制度建设。采用“群体免疫”方式建设“失信惩罚”机制,难以适应我国迅猛发展的信用经济需要,会延迟新商业伦理的建立。

三是体系建设周期长,发挥作用慢。市场体系的形成是水到渠成式的,不利于我国征信体系建设赶超发达国家。特别是在信用信息基础设施建设方面,公共信用信息征集或采集的速度都会被延宕,一些信息孤岛永远无法打通。

四是比较失信联合惩戒的作用力度,市场体系的失信惩罚力度小。如果判定当前市场经济秩序和社会道德问题严重,政府欲采用“治乱世当用重典”方式治国,市场体系形成的“失信惩罚”力度不够,对潜在失信主体的震慑力有限,还会忽视对失信主体的道德教育。

五是使城市信用体系建设的难度加大,对政府的市场监管产生的助力有限,不利于各地市场的营商环境快速改善。

四、建立治理型的社会信用体系

从前文的两种体系模式利弊分析可以看出,无论是将社会信用体系建设成为政府性质的体系模式,还是市场性质的体系模式,都是错误的。对于我国的社会经济发展和积蓄赶超潜力来说,发达国家以大征信体系为基础的市场体系模式过于狭隘,我国不宜效仿。近年来,我国社会信用体系建设朝着政府体系模式方向推进的深度已达极限,在“十四五”期间应作出扭偏式的改变。也就是说,部际联席会议应该在推进方向上对社会信用体系建设工作作出调整,适当向“市场体系”模式方向回调,在“政府体系”模式和“市场体系”模式之间,找到更科学合理的平衡点。

党的十九大报告提出了社会治理的政策要求,对下一阶段社会信用体系建设方向的调整具有重要指导意义,集中解决了社会信用体系的性质、模式和立法等诸多方面的问题。党的十九大报告中还提出了社会治理的目标和任务:“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强预防和化解社会矛盾机制建设,正确处理人民内部矛盾。加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”在社会信用体系理论完善上,或可能推导出这样的观点:治理型的社会信用体系才有可能支撑社会治理走向更高的“善治”阶段,而这种治理效果必定是更为和谐且更有效的[8]。

以完善失信惩戒机制为例,治理型社会信用体系能在“政府体系”模式和“市场体系”模式的功能上做加法,在政府运行失信联合惩戒机制有了基础之后,推动“市场联防机制”的建设更有政策依据,有望进一步完善失信惩戒机制的建设,进而织密惩戒各类失信主体的天罗地网,大幅增强失信惩戒机制的震慑力,补上以往诚信教育在科学性和深度方面的不足。

在即将来临的“十四五”规划期,部际联席会议应在推进社会信用体系建设方向上作出调整:

一是在“十四五”期间,将广义体系拆分成平行关系的两个独立的体系,即图3所示的“狭义社会信用体系”和“社会诚信体系”。分别针对两个独立的体系建立新的领导机制和合作协调机制,由两个独立的公共征信系统分别支撑各自原本对应的体系。同期,由负责或牵头建设“社会诚信体系”的政府部门择机设计“社会文明体系”,做好进一步拆分的技术和政策准备工作。在拆分广义体系之后,“信用泛化”问题自然而然地得到解决,后续还应做好舆论和宣传工作。

二是重新规划和设计信用立法工作的内容和程序。应分别针对狭义社会信用体系和社会诚信体系进行独立立法,即分别立“信用”和“诚信”两个类别的法律。其中,针对社会诚信体系的立法工作是重点。拆分广义体系必会降低信用立法的工作难度,应能做出加快立法工作进程的计划。

三是完善失信惩戒机制的建设。在改进失信联合惩戒运行机制和政策环境的同时,推动“市场联防机制”的设计更新和试点示范[9],逐步织补失信惩戒机制建设尚存的漏洞。作为“服务型”政府市场信用监管建设目标,宜择机补建为强化城市信用体系功能而建设的“信用管理导航系统”,或者建设若干个服务广大中小企业的“一站式信用管理服务平台”,作为推动市场联防机制建设的起点。

四是将包括“信易贷”在内的所有信贷投放及其信控工作都交由金融口负责,尽快控制住由诸如小微贷类普惠金融产生的多种恶性的社会问题。同时,督促政府金融监管部门改进金融信用的投放方式,与财政部门配合,改善金融信用投放的公平正义性。

五是依社会信用体系运行产生的效果和案例,设计经过细分目标群体的更具针对性的诚信教育工程,彻底改变旧有的诚信教育方式方法。

六是建立信用科技研究的国家实验室,缩小我国与发达国家之间在此领域的技术差距,并开发用于支持我国社会信用体系建设的信用科技种类,开创新信息源和新型信控方法不断涌现的新局面。

总之,期望我国的社会信用体系能在“十四五”期间改进成为治理型体系,通过对社会信用体系性质的研究能为改进社会信用体系设计和理论建设作出贡献。

源点credit | 2020-09-16